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优化农村集体产权制度改革 推进乡村治理现代化
来源:市农业农村局 日期:2021-02-22 浏览次数:2312

我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现,而推进国家治理体系和治理能力现代化需要我们进一步深化治理体制改革、完善治理体系、增强治理能力。党的十九大指出,要“深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济”。党的十九届四中全会《决定》指出,要“深化农村集体产权制度改革,发展农村集体经济,完善农村基本经营制度”。在这里,党中央把乡村经济治理作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,进行了明确部署。进一步深化农村改革,提升乡村治理现代化水平,是国家治理现代化进程中的关键环节。其中,推进农村集体产权制度改革,并充分发挥其治理效应,可以为乡村治理提供制度供给和政策动力,有利于实现乡村“治理有效”的目标,从而推进国家治理现代化目标的实现。

国家治理现代化格局中的乡村治理

国家治理现代化是一项复杂的系统工程,涉及国家经济、政治、文化、社会、生态等诸多领域。在城乡格局中,国家治理现代化集中体现在城镇治理的现代化,乡村治理的现代化,以及城乡融合发展的现代化。因此,在国家治理现代化格局中,如果缺乏乡村的治理现代化,或者乡村治理的现代化水平不达标,这个格局将是不平衡的,治理的现代化水平将是不充分的。

可见,乡村治理在国家治理现代化格局中具有重要地位。主要表现在以下方面:第一,乡村治理是国家治理的重要内容;第二,基于市场经济发展过程中,乡村发展的滞后和乡村资源的“被抽取”和“被剥夺”,乡村治理是过去一段时期内国家治理中被遗留的、未有效治理的难点,乡村治理现代化也就成为未来国家治理现代化需要加强“补课”的关键环节;第三,乡村治理现代化是国家治理现代化在空间格局上达到平衡充分治理目标的核心内容和重点任务。

在国家治理现代化进程中,一方面,党领导下治理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排,要全面覆盖城乡。在这种全面覆盖格局中,乡村不能短腿,更不能缺席。另一方面,运用国家制度管理社会各方面事务的能力也要全面提升并延伸到城乡发展的各领域,在这一过程中,农村事务管理能力要同步提升,农村的改革发展稳定要同步推进,农村党的建设更要全面加强。

农村集体产权制度改革的治理效应

农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求,这种改革具有很强的治理效应。农村集体产权制度改革不仅仅是农村经济体制改革的一项重要内容,实际上这种改革对乡村治理也有着重大影响。从治理角度来理解,农村集体产权制度改革本身就是乡村治理体系的改革,它直接带来了治理理念、治理资源、治理主体和治理体制机制的重大变化。农村集体产权制度改革的治理效应,主要可以归纳为四个方面:

第一个效应:农村集体产权制度改革明晰了乡村治理的核心理念

我国要实现的治理现代化是建立在公有制基础上的治理现代化,是在中国共产党领导下的治理现代化。因此,必须要充分发挥社会主义制度优越性,更好发挥中国共产党领导这一最大优势。在乡村治理的核心理念中要注意不能把公有制这个基础削弱了、更不能消除了。改革开放以来,家庭联产承包责任制激发了农民的生产积极性,但却在一定程度上削弱了集体经济在乡村的基础地位和主导地位。推进农村集体产权制度改革,就是要让集体经济壮大起来。农村集体产权制度改革进一步明晰:乡村发展和治理的核心理念是要在发展壮大公有制经济的基础上,实现共建共治共享。

第二个效应:农村集体产权制度改革优化了乡村治理的经济资源

治理表现为相关主体在一定制度基础上互动体现出来的秩序与格局,而主体的行动是其资源和制度安排的映射。在我国乡村治理中,集体作为主要参与主体之一,在乡村制度安排中具有重要地位,应该拥有相应的经济资源和制度赋予的定位性安排。农村集体产权制度改革首先致力于壮大集体经济,可以为乡村治理提供必要的物质基础和财力保障。改革进程中,逐步壮大的集体经济对村庄的社会经济、治理组织、公共权力产生影响,并具体通过组织决策、公共管理、公众参与的路径实现这种影响。通过改革,集体经济进入良性循环的发展轨道,对于村级治理的事务设置、权力产生、干群关系、权力监督等各个方面都将逐步产生更加积极和更有分量的影响。此外,农村集体产权制度改革,目标设定“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”,将促进乡村产权的归属明化、权能全化、保护强化、流转顺化,有利于大幅度提升农业发展和乡村建设的资源配置效率,吸引更多来自城镇的先进资本、人才和治理经验等治理资源流向乡村,促进乡村治理现代化水平的提升。

第三个效应:农村集体产权制度改革强化了乡村治理的主体

治理是主体互动的过程,治理格局是主体互动的状态与结果。现代化的治理是现代化的主体在现代化制度安排下以现代化行为方式互动而达成的一种治理状态。任何一项治理政策、工作或任务最终都要依托于一个个具体实在的组织和个人,即治理的主体之上。在这个意义上说,想要达成什么样的治理状态就要看培育或存在什么样的主体。我国致力于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,在乡村治理上同样要把社会主义制度体现在乡村治理体系和治理能力现代化的过程中。农村集体产权制度改革,有利于健全农村集体经济组织,赋予集体经济组织法人主体地位,使农村集体发展有组织、有载体,这与国家治理现代化的目标是吻合的。此外,预期稳定的农村集体产权制度改革,有利于激活村庄内部的各种治理主体,也有利于吸引内外部多元治理主体有效参与和协同推进乡村公共事务治理。

第四个效应:农村集体产权制度改革有利于优化乡村治理机制

治理机制是治理主体在一定体制下相互作用的模式、路径和过程。乡村集体和乡村集体成员均是乡村治理的主体,但在家庭联产承包责任制改革以来,二者的行动边界、责权利界定、公共事务参与模式有所模糊、有所忽视;而农村集体产权制度改革,则进一步厘清这些边界、界定和模式。这个改革明晰了成员产权和资格,有利于分清乡村治理各主体的“责、权、利”,清晰勾划出集体和成员参与公共事务治理的合理模式,并据此形成新的治理结构;有利于治理主体妥善处理相互之间的利益博弈,从而形成有效治理的均衡格局。农村集体产权制度改革,建立了集体和成员的利益共建共赢共享机制,扩大了成员和集体的利益联结、分享空间,实现了成员和集体的利益相容,有利于减少农村基层矛盾,从而更加容易达成共识和规则,使乡村治理秩序趋于优化,乡村治理机制进而逐步理顺。

理顺三大关系,协同推进农村集体产权制度改革和乡村治理

从治理角度考察,农村集体产权制度改革与乡村治理体系改革二者是辩证统一的。推进农村集体产权制度改革,同时也就是推进乡村治理现代化的进程。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,我们要发挥好农村集体产权制度改革的治理效应,协同推进农村集体产权制度改革和乡村治理。如何协同推进?关键是要理顺三大关系,实现三大目标,最终助力国家治理现代化。

理顺党的领导和乡村改革治理的关系,明确加强党的领导

坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,是全党的一项重大战略任务。在明确国家治理现代化目标中,党中央强调要健全城乡融合发展体制机制,健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。这同时意味着,党组织是乡村建设、改革和治理的主导力量。我们要清楚地认识到:中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,党是最高政治领导力量。因此,要将产权改革与强化党对基层基础工作领导结合起来。一方面,通过农村集体产权制度改革,发展壮大集体经济,增加集体经济收入,进一步巩固基层党组织的领导地位,更好地发动群众、组织群众,办成以前办不成的事情。另一方面,通过发挥农村基层党组织的领导核心作用,并加强农村基层群众自治组织建设,让农民群众实现自己的事情自己办,逐步建立起新发展阶段的乡村治理新体系。

理顺公和私的关系,充分发挥公有制为主体、公私两种成分融合发展的优势

推进农村集体产权制度改革、加强乡村治理,既不是把公有制改垮了、改没了,让私有制“一私横行”;也不是退回到过去“一大二公”的老路,让私有制经济成分没有生存的空间。在不断推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中,我们要坚持改革开放以来行之有效的基本经济制度,即“公有制为主体、多种所有制经济共同发展,按劳分配为主体、多种分配方式并存,社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度”;我们要毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。同样在乡村治理中,我们要继续深化农村集体产权制度改革,发展农村集体经济,进一步完善农村基本经营制度。这就是要兼顾公与私的关系。理顺二者关系,一要强调公有制的主体地位,要把农村集体经济发展壮大起来,要让村集体在乡村治理中有更强的经济基础做支撑;二要促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长,促进私有经济成分和公有经济成分融合发展,保护好在籍村民和非在籍在村居民的财产权和其他经济权益,保护和支持他们在乡村治理中的参与权和主动治理能力;最终通过二者的协同发展,合理推进乡村治理的现代化。

理顺城和乡的关系,在城乡融合发展中实现乡村治理现代化目标

经过70多年的发展,当前我国正处于从“乡土中国”向“城市中国”过渡的阶段,即“城乡中国”阶段。城乡中国将成为中国今后相当长时期的一个阶段[6],在此阶段,国家治理现代化不能回避“城乡中国”的现实背景,推进农村集体产权制度改革和乡村治理要从这一现实背景和发展趋势中去梳理改革和治理需要考量的因素、力量和政策。从这个意义出发,农村集体产权制度改革和乡村治理要坚持城乡融合发展理念,理顺城乡关系;要坚持城乡平等发展为基础,致力于实现城乡两个文明的共生、共融、共荣;要推进城市与乡村良性互动,促进生产要素、治理要素、生产技术、治理技术在城乡间有效配置;城乡治理制度机制模式要互相借鉴启发,城乡治理力量要平衡匹配,以同步实现城乡治理现代化目标。



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